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LAVORI PUBBLICI

D.L. SEMPLIFICAZIONI: LE PREVISIONI SUI SISTEMI DI GARA

Il Decreto Semplificazioni, preannunciato per questa settimana, dovrebbe essere sottoposto all’esame del Consiglio dei Ministri di lunedì prossimo, a meno di improvvise accelerazioni conseguenti alle verifiche in corso anche nella giornata di oggi.

Continuano infatti ad essere oggetto di discussioni all’interno della maggioranza soprattutto le deroghe al Codice Appalti con l’ampia discrezionalità prevista in tema di affidamento dei contratti, sia sotto che sopra la soglia europea.

Pur sottolineando, quindi, che i contenuti del provvedimento sono assolutamente provvisori e suscettibili ancora di importanti modifiche, si propone un esame dell’ultima bozza disponibile (48 articoli) per anticipare quello che nei prossimi giorni potrebbe configurarsi come il nuovo sistema degli appalti.

Contratti sotto soglia: Fino al 31 luglio 2021 si prevedono solo due modalità di affidamento dei contratti pubblici: l’affidamento diretto o in amministrazione diretta per lavori, servizi e forniture di importo inferiore a 150.000 euro e l’applicabilità della procedura negoziata senza bando con consultazione di almeno cinque operatori per tutte le altre procedure, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, con individuazione degli operatori in base a indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici. Il Presidente del Consiglio, nel tentativo di superare le critiche all’interno della maggioranza, avrebbe ieri avanzato la proposta di articolare gli affidamenti sulla base dell’importo: fino a 150 mila euro in procedura diretta, fino a 350mila inviti limitati a 5 operatori; a 10 da 350mila fino a un milione; a 15 da uno fino a 5 milioni.

Contratti sopra soglia: La bozza prevede che fino al 31 luglio 2021, per le opere sopra soglia e per quelle di rilevanza nazionale, la procedura negoziata a inviti diventa la regola, ma anche su questo la discussione è ancora accesa. Si prevede, in particolare, l’applicabilità della procedura ristretta (articoli 61 Codice Appalti) e della procedura competitiva con negoziazione (art. 62) per i settori ordinari; per i settori speciali, applicabilità di procedure con termini ridotti, per ragioni di urgenza. Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, è individuato l’elenco delle opere di rilevanza nazionale; per tali opere e per quelle che le stazioni appaltanti ritengano comunque necessarie per le quali vi è una situazione di estrema urgenza tale da non consentire il rispetto dei termini, anche abbreviati, previsti dalle procedure ordinarie, è applicabile la procedura negoziata. In tale contesto le stazioni appaltanti operano in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia, delle misure di prevenzione e dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.

Certificazione antimafia: Fino al 31 luglio 2021 si prevede l’applicabilità della procedura d’urgenza per il rilascio della certificazione antimafia con specifico riferimento alla consultazione della banca dati. Si introduce all’interno della legislazione antimafia l’istituto dei protocolli di legalità, delimitandone il contenuto e l’ambito di applicazione.

Preminente interesse alla conclusione dei contratti pubblici: Al fine di evitare la paralisi operativa per ricorsi giurisdizionali, si prevede che la stazione appaltante sia tenuta a concludere il contratto nei termini previsti dalla legge o dalla lex specialis. Vengono apportate modifiche alla disciplina processuale del c.d. rito appalti, prevedendosi in particolare che per tutte le opere, in sede di pronuncia cautelare, debba tenersi conto del preminente interesse alla sollecita realizzazione dell’opera e dell’interesse del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle opere. Le ipotesi in cui è possibile sospendere la realizzazione dell’opera sono indicate tassativamente.

Fondo per la prosecuzione delle opere: Si prevede l’istituzione di un fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche a favore delle stazioni appaltanti al fine di evitare che la mancanza temporanea di risorse pubbliche (in attesa della erogazione di un finanziamento o per altra causa) possa costituire un ostacolo alla realizzazione dell’opera.

Ulteriori disposizioni in materia di contratti pubblici: Per le procedure già pubblicate alla data di entrata in vigore del decreto e per quelle senza pubblicazione di bandi o avvisi e fino al 31 luglio 2021:

• è sempre autorizzata la consegna dei lavori in via d’urgenza anche senza motivazione;
• l’obbligo di sopralluogo può essere previsto solo se necessario in considerazione della tipologia, complessità o contenuto dell’appalto;
• gli affidamenti possono essere avviti anche in mancanza di specifica previsione nei documenti di programmazione;

Per le procedure per le quali è scaduto, entro il 22 febbraio 2020, il termine di presentazione delle offerte, le stazioni appaltanti devono provvedere al provvedimento di aggiudicazione o all’esecuzione degli accordi quadro entro il 31 dicembre p.v.

Per i lavori in corso, il direttore dei lavori adotta lo stato di avanzamento dei lavori entro 15 giorni dall’entrata in vigore del decreto. Il certificato di pagamento viene messo entro i 5 giorni successivi.

Si prevedono, inoltre, altre sospensioni di disposizioni del Codice Appalti, tra le quali la proroga al 31 gennaio 2021 del termine relativo alla sospensione del divieto di appalto integrato e l’abrogazione dell’elevazione al 40 per cento della quota subappaltabile.

Nomina commissari straordinari: Si prevede l’individuazione degli interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico – amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio - economico del territorio, per la cui realizzazione o completamento si rende necessario la nomina di uno o più Commissari straordinari.

Misure di semplificazione in materia edilizia: Si introducono alcune misure di semplificazione:

• Rimozione del vincolo del medesimo sedime e della medesima sagoma, stabilendo che, per gli interventi di ristrutturazione con demolizione e ricostruzione disciplinati da un piano urbanistico che preveda un programma di rigenerazione urbana, la ricostruzione sia comunque consentita con la sola osservanza delle distanze legittimamente preesistenti;
• Ammissibilità di modifiche dei prospetti come opere di manutenzione straordinaria se indispensabili a garantire l’agibilità o l’accessibilità delle unità immobiliari (mentre sarebbero da qualificare come una ristrutturazione edilizia nei restanti casi);
• Chiarimento dei requisiti e delle specificità degli interventi di ristrutturazione ricostruttiva;
• Previsione della conferenza di servizi semplificata per acquisire gli atti di assenso di altre amministrazioni richiesti per la realizzazione dell’intervento, allo scopo di standardizzare e accelerare i termini di svolgimento delle procedure edilizie;
• Classificazione della realizzazione di strutture leggere destinate ad essere rimosse alla fine del loro utilizzo stagionale quale attività edilizia libera;
• Possibilità di una proroga della validità dei titoli edilizi, prevedendo che prima che siano decorsi i termini per l’inizio o per la fine dei lavori (rispettivamente di un anno e di tre anni dal rilascio del titolo), il privato possa prorogarli con una mera comunicazione allo sportello unico comunale, nonché previsione di una proroga ulteriore, discrezionale, ove ricorrano giustificate ragioni;
• Aumento della riduzione dal 20 al 35% del contributo di costruzione per gli interventi di rigenerazione urbana;
• Rilascio d’ufficio dell’attestazione dell’avvenuta formazione del silenzio assenso da parte dello sportello unico edilizia (SUE).

Semplificazione procedimenti (legge n.241/90): Sono apportate modifiche volte a rendere effettivi alcuni istituti e alcune finalità della legge, tenendo conto delle criticità emerse in fase applicativa, nonché a ridurre i tempi dei procedimenti. Gli interventi mirano, in particolare, a garantire la piena efficacia della regola del silenzio assenso, al fine di evitare che l’attesa illimitata di un atto di dissenso espresso, pur se sopravvenuto oltre i termini prefissati, vanifichi ogni funzione acceleratoria.

Viene altresì definita una procedura di conferenza di servizi straordinaria, per un tempo determinato, al fine di introdurre semplificazioni procedimentali per talune opere la cui realizzazione è necessaria per il superamento della fase emergenziale.

Compensazione oneri regolatori: Si definisce una procedura di conferenza di servizi straordinaria, per un tempo determinato, al fine di introdurre semplificazioni procedimentali per talune opere la cui realizzazione è necessaria per il superamento della fase emergenziale.

Responsabilità erariale: Viene precisato che il dolo va riferito all’evento dannoso in chiave penalistica e non in chiave civilistica. Inoltre, fino al 31 luglio 2021, si limita la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità al solo profilo del dolo per le azioni e non anche per le omissioni.

Semplificazioni in materia di V.I.A.: Il provvedimento cerca di intervenire sul procedimento di valutazione di impatto ambientale in considerazione dei tempi di durata attuali: pre-screening 8 mesi circa, valutazione VIA 20 mesi circa, fase di consultazione 15 mesi circa, provvedimento unico ambientale circa 28 mesi. La nuova norma prevede:

• l’obbligo di presentazione sin dall’avvio del procedimento da parte del proponente del progetto di fattibilità o del progetto definitivo (in luogo degli attuali elaborati progettuali);
• riduzione dei termini attualmente previsti dal D.lgs. 152/2006 in capo all’Amministrazione;
• esercizio del potere sostitutivo in caso di inerzia nella conclusione del procedimento;
• parallelizzazione dell’intero procedimento di VIA e della relativa Conferenza di servizi in modo tale da ridurre, sensibilmente, la durata di un procedimento che attualmente prevede due fasi consequenziali;
• creazione di una procedura speciale accelerata (fast-track) dedicata all’espletamento delle procedure VIA delle opere ricomprese nel Programma Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC). Tali procedure sarebbero affidate all’istruttoria di una Commissione speciale composta da dipendenti pubblici.

 ANAC CRITICA SUL DL SEMPLIFICAZIONI: NON E’ TOGLIENDO LE REGOLE CHE IL SISTEMA FUNZIONA MEGLIO

Nella Relazione Annuale, presentata il 2 luglio u.s., l’Anac ha evidenziato come, nel primo quadrimestre 2020, gli appalti siano scesi del 24% per numero e del 33% in valore, pari a 18,6 miliardi in meno. La Regione più colpita è stata la Lombardia (-63%, pari a una flessione di circa 10 miliardi), mentre alcune Regioni nel primo quadrimestre 2020 hanno fatto addirittura registrare dati positivi, come il Lazio (+14%, pari a 550 milioni). 

Il presidente dell’Anac, Francesco Merloni ha sottolineato i persistenti rischi di infiltrazione di fenomeni criminali. "Abbassare la guardia e alimentare la percezione generale che il problema della corruzione non sia poi così rilevante, soprattutto in un periodo di emergenza come quello che stiamo vivendo, sarebbe un grave errore e un arretramento rispetto agli importanti passi avanti compiuti".  Il trend del fenomeno corruttivo delle mafie "è in continuo aumento. Nel 2019 sono stati comunicati 633 provvedimenti di interdittiva Antimafia, contro i 573 del 2018, il 10% in più, e dal 2015 siamo circa a 2.600. Il dato è molto preoccupante perché le organizzazioni criminali ricorrono sempre più spesso a sistemi corruttivi per raggiungere i loro scopi, approfittando anche delle situazioni emergenziali come quella in corso, con effetti devastanti sul sistema economico e sulle imprese sane, già pesantemente colpite dalla crisi".

In questo contesto, Merloni critica le anticipazioni sul decreto semplificazioni: "Sembrano riaffacciarsi in questi giorni ipotesi rischiose come quelle di un largo utilizzo dei 'super-commissari', del 'modello Genova' per alcuni appalti sopra soglia, con amplissime deroghe, e l'affidamento diretto fino a 150.000 euro senza alcuna consultazione delle imprese. Non è togliendo le regole che il sistema funziona meglio. Al contrario, le deroghe indiscriminate creano confusione e le imprese non hanno punti di riferimento e si rischia di favorire la corruzione e la paralisi amministrativa".

Già lo scorso anno il legislatore ha modificato il Codice: prima, con la legge di bilancio a fine 2018 e, dopo, con il corposo decreto legge 32 del 2019 (c.d. “sblocca cantieri”), mediante interventi significativi, ad esempio, allargando le maglie degli affidamenti diretti. Ma – si evidenzia nella Relazione dell’Autorità - le perplessità che l’Autorità aveva su quel decreto trovano una conferma nei dati. A fronte di una crescita del mercato del 23%, quella degli appalti sotto soglia, oggetto delle semplificazioni normative, è stata di poco oltre il 10%. Dunque, non si è avuto nessun beneficio concreto, e il dato non deve stupire più di tanto: i cantieri più piccoli non avevano alcuna necessità di sblocco, perché già ci sono gli strumenti per avviare e chiudere velocemente le gare.”

FISCO

IMMOBILI IMPRESA SEMPRE AMMESSI ALL’ECOBONUS E SISMABONUS

Con la recente risoluzione n. 34, l’Agenzia delle Entrate ha chiarito che le agevolazioni riconducibili all’ecobonus ed al sisma bonus sono sempre ammesse ai titolari di reddito d’impresa, indipendentemente dalla destinazione d’uso degli immobili. E’ stato pertanto corretto il precedente orientamento secondo il quale l’ecobonus era concesso solo per i fabbricati strumentali delle imprese.

Nella risoluzione dell’Agenzia, che riprende pronunce della Corte di Cassazione, si evidenzia come “la ratio legis…che traspare con chiarezza dal testo normativo, consiste nell’intento d’incentivare gli interventi di miglioramento energetico dell’intero patrimonio immobiliare nazionale, in funzione della tutela dell’interesse pubblico ad un generalizzato risparmio energetico, ed è coerente e si salda con il tenore letterale delle norme di riferimento”.

In questo contesto “la distinzione tra “immobili strumentali”, “immobili merce” e “immobili patrimonio” non rileva ex se ma incide solo sul piano contabile e fiscale”.

L’Agenzia ha ritenuto, quindi, che “la detrazione fiscale per interventi di riqualificazione energetica, di cui all’articolo 1, commi da 344 a 347, della legge n. 296 del 2006 (e successive proroghe e modificazioni), spetti ai titolari di reddito d’impresa che effettuano gli interventi su immobili da essi posseduti o detenuti, a prescindere dalla qualificazione di detti immobili come “strumentali”, “beni merce” o “patrimoniali”. Analogo riconoscimento deve essere operato, per ragioni di coerenza sistematica, agli interventi antisismici eseguiti su immobili da parte di titolari di reddito di impresa”.

SUPER BONUS 110%: GLI EMENDAMENTI APPROVATI

Il Parlamento si appresta ad approvare la conversione in legge del decreto rilancio, contenente la misura del super bonus per gli interventi antisismici e di riqualificazione energetica. Diverse le modifiche introdotte.

Un emendamento approvato stabilisce la possibilità di optare per la cessione del credito d'imposta ad ogni stato avanzamento lavori. Novità anche per l’accesso al bonus per le villette inserite in complessi plurifamiliari: i lavori di isolamento termico potranno essere realizzati anche in singole unità immobiliari se funzionalmente indipendenti (in sostanza, a condizione che abbiano accesso autonomo).

L’agevolazione sarà consentita anche per la demolizione e ricostruzione con il miglioramento di due classi energetiche rispetto all’edificio precedente.

Cambiano i limiti di spesa: i condomini da due a otto unità potranno spendere fino a 40.000 euro per unità, da nove unità la spesa scende a 30.000, mentre la detrazione è fissata a 50.000 euro per gli edifici unifamiliari o per le unità immobiliari all'interno di edifici plurifamiliari funzionalmente indipendenti. L’ecobonus potrà riguardare, oltre alle parti comuni, anche ulteriori due unità immobiliari di proprietà di persone fisiche (quindi, anche una seconda casa composta da uno o due unità dello stesso proprietario).

GIURISPRUDENZA

 PROCEDURA NEGOZIATA: POSSIBILE PARTECIPAZIONE DUPLICE, COME SINGOLA ED IN RAGGRUPPAMENTO 

Il Tar Sardegna (Sez. II 23 giugno 2020, n. 355) ha fornito un’interpretazione della procedura negoziata semplificata applicabile ai contratti sotto soglia (art. 36 Codice Contratti) secondo la quale risulta legittimo che un’impresa, a seguito di indagine di mercato, abbia prima presentato domanda di partecipazione in forma singola e, successivamente, un'offerta in raggruppamento temporaneo con altre imprese.

Il Tribunale ha evidenziato i caratteri peculiari della procedura negoziata "semplificata", in cui la fase dell'indagine di mercato è assolutamente prodromica allo svolgimento della procedura vera e propria, e non ingenera negli operatori alcun affidamento al successivo invito. Tale procedura si differenzia dalla procedura negoziata ordinaria (art. 63 Codice Contratti) che ha connotazioni più formali.

Le modifiche soggettive del concorrente sono pertanto consentite in ogni momento che precede la presentazione delle offerte a condizione che siano comunicate alla stazione appaltante che dovrà verificare la sussistenza dei requisiti di qualificazione.